胡星斗:中国问题学
日期:2010-1-14 17:39:31| 作者:胡星斗 | 来源 : | 阅读: 2566次

  近日,两则腐败和公款浪费的新闻引起了舆论的大哗。一是辽宁抚顺科级女国土局长罗亚平,利用职权疯狂敛财高达六千多万元,2009年1月20日,沈阳市中级人民法院第一次开庭审理,至今已开庭4次,尚未判决。另一是一篇帖子《一个贫困县女检察长和她的名车》引起了网友和媒体的广泛关注,帖子称,“内蒙古呼伦贝尔市阿荣旗这个偏远县城,女检察长刘丽洁在到任后的短短两年内,就为自己的新单位——阿荣旗人民检察院购置了五台新车,一辆比一辆高级,一台比一台昂贵”,“而刘丽洁在坐了一年多的别克车之后,由于在路上出了一些小事故什么的,她便将自己的公务车改为价值近百万的大众途锐,再令当地的官员及百姓咋舌。”而当事人刘丽洁则回应说途锐车是借来用的。真相如何,我们尚不得而知,不过,中国的基层腐败与公款浪费可谓触目惊心,引起了国民的强烈愤慨。

  据媒体报道,著名反腐败组织透明国际最近公布了《2009年全球清廉指数》调查报告,报告显示新西兰、丹麦、新加坡、瑞典、瑞士是世界上最廉洁的国家,索马里、阿富汗、缅甸、苏丹、伊拉克则是最腐败的国家。

  中国今年排名79,比去年下降了7位,得分3.6。10分为高度清廉,0分为极度腐败,中国的得分偏低。另外,中国香港今年以8.2分排12位,台湾和澳门分列37和45位。

  一方面,中国大陆反腐败的力度越来越大,中央不断掀起反腐风暴,仅今年就有12名副部级高官落马,无数的厅级处级干部栽倒,但另一方面腐败也愈演愈烈,范围从政府界、经济界向教育、学术、文化、慈善、寺庙、儿童、少年等领域和群体大幅度渗透,腐败金额一路攀升,腐败被查处的概率越来越低,腐败方式不断花样翻新,腐败越来越生活化、家庭化、正常化。而且,腐败窝案、串案频繁发生,凸显了买官卖官、权钱交易、官官相护、编织庞大权力网的腐败特征。

  与腐败同时发生的还有公款浪费。

  一位德国学者说:“中国是世界上最大的贫穷国家,也是世界上最大的浪费国家”。

  据中纪委、国务院研究室、监察部的调研报告显示,全国党政国家机关系统违规违纪挪用、侵占公款吃喝、休假旅游、出境出国读书、送礼、滥发奖金福利,2006年度高达两万亿元,超过国家财政收入的50%。

  据报道:2004年,中国大陆公车支出4085亿元,公款吃喝3000亿,还有公费出国3000亿元,另据最新数据,2006年,中国大陆公款吃喝高达6000亿元。

  广东陆丰市某豪华公宴一桌吃掉15万元,还赠送礼品,开餐费发票,包括10万元一块的劳力士手表。广东清新县教育局以人头马招待扶贫志愿者。广东阳江“国际大酒店”因市政府公务吃喝打白条而濒临倒闭。贵州形成了“非茅台酒不出手,非茅台酒不喝”的潜规则,某贫困县领导说,当地一年至少得用一卡车茅台酒搞招待。新快报报道:广州市政府办公厅177人就拥有172辆公车,市科技局日常支出达1.58亿元,工商局的台式电脑预算每台竟达2.5万元。

  现在基层的公车基本都是索纳塔、捷达、飞度,甚至丰田霸道,车费可以随意报销。老百姓即使再有钱,都说:我的车哪比得上公车?公车是用公家的钱办自己的事。公车私用基本全面失控。

  如何治理腐败与公款浪费?关键是建立现代廉政制度,主要是建立“三阳光”、“三监督”制度。所谓“三阳光”,即阳光行政、阳光财政、阳光财产;“三监督”即新闻监督、公众监督、人大监督。

  阳光行政——阳光是最好的反腐剂,路灯是最好的警察。黑箱操作、暗室政治是造成腐败和浪费的最根本的原因。因此,反腐败和反公款浪费首先要实行阳光政治、阳光行政——所有的法律、规章、做法要通过报刊、电视、网络等传媒公开,或者通过公告栏、办事指南等形式公开。办事程序、办事时限、承办部门和人员、办事结果、收费情况、廉政规定、监督办法、责任追究措施等都要公开,对于一些事关人民群众利益的决策事前要听证、公示。要把政务公开列入干部考核的范畴,同时设立市民投诉中心等外部评价和监督机制。

  公共物品尽量采取集中采购、招标投标的方式,为了保证招标投标全过程的公正性、防止陪标、围标、串标、以低价中标然后高价签合同、买通评标专家、评标委是采购方代表而不是随机抽取的专家、采购机关自收自支、回扣腐败合法化等问题,有必要成立独立的招标监督委员会。在发达国家,一切政府采购都必须经过议会的同意,然后公开招标投标,在网上公布违规违法者的黑名单,取消其若干年内参与投标的权利,甚至绳之以法。

  学者估计,由于行政不公开、行政限制和过多的审批,中国的国内生产总值每年损失20%以上;由于暗箱操作、官员庇护、一纸文件而瓜分国有资产、形成行政性垄断,每年造成约5000亿元的腐败额。

  阳光财政——就是要建立现代公共预算制度和公共财政制度。也就是说,公共财政的决策、资金的流向、使用的程序都应当是公开的,人民或者是其授权的代表(议员或人民代表)可以进行监督、质询、问责、弹劾,未经纳税人同意的征税是不合法的。纳税的标准、国家的财政预算和支出也必须经过纳税人代表的同意,公共财政的预算必须详细地列出每一项开支的具体情况,没有列入开支预算的项目,不能够开支,列支的钱不得挪作他用。职务消费必须规范化,接受民众的监督。

  在中国,各级人民代表大会应当掌管钱袋子,拥有财政预算决算的审批权。同时,应当立法推动财政公益诉讼制度的建立,也就是说任何纳税人只要有证据,都可以对浪费公共资金的现象、对“三公”消费提起公益诉讼,美国和日本都有这样的制度,追回的资金一部分用于奖励起诉者。

  目前,各级政府的财政已经集中在财政局,民众可以通过专门的软件查询;国家也应该鼓励人民查询各个单位的原始凭证,或者通过网络查询各种公用支出如招待费、燃油费、私人费用财政报销、公车私用的问题等,让人民直接监督官员的消费问题。

  阳光财产——就是建立官员财产申报、公开的制度。曾经有人大代表多次提出“关于建立党政官员财产公示制度”的议案,全国各界反响强烈。但是据报道,97%的官员对财产申报、公开持反对的立场。2008年,新疆阿勒泰地区出台《关于县(处)级领导干部财产申报的规定(试行)》,据调查,阿勒泰地区也有七成的官员反对这一制度。

  其实,在西方如今相当廉洁的国家,早在两百多年前就开始探索和建立阳光财产制度。1766年瑞典公民就有权查阅官员乃至首相的财产与纳税状况;1883年,英国制定了世界上第一部财产申报的法律——《净化选举,防止腐败法》。

  许多发展中国家,自上世纪九十年代以来也相继建立了阳光财产制度。韩国1993年开始了“阳光运动”,墨西哥2003年实施《信息公开法》,越南2007年颁布了财产申报的法令。

  中国1995年出台了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,2001年颁布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》。但是,这些规定的权威性不够,不是法律;可行性、可操作性很差,没有实施细则,没有稽查核实的手段,没有后续监督的措施,所以,这些规定注定会流于形式。

  以后,中国要建立集财产实名、申报、公开、监督于一体的制度。一是财产实名登记制度,公民的所有财产包括存款、股票、房地产等都必须以真实姓名持有;二是财产年度申报制度,公民特别是官员每年都必须申报收入和全部财产;三是财产公开制度,官员不仅要申报财产,而且其财产状况要在媒体上向社会或者所在地区公开;四是监督制度,如果官员申报不实,公民可以举报,有关方面依法查处。

  新闻监督——新闻自由是腐败和浪费的天敌,没有新闻自由的国家必然腐败泛滥,实现了新闻自由的社会迟早会形成廉洁节约的政府。有人反对这个观点,认为印度、俄罗斯、台湾都拥有了新闻自由,其媒体大部分私有,但是仍然腐败不堪。的确,新闻自由并不能单独起作用,也不能马上带来清廉,可是随着丑闻的不断曝光,司法制度的不断完善,这些国家和地区最终会变得干净。也就是说,这些国家和地区走在了通往廉洁政府的正确道路上,而没有新闻自由的国家其腐败和浪费永远也不可能得到治理,反腐败只是一句自欺欺人的口号,而现实情况恰恰是:越反越腐败。

  透明国际组织早有断言:在反腐败的诸多措施中,新闻自由是最重要的;对于中国,关键是建立媒体民有、新闻自由、监督官员、保护公民的现代新闻制度。

  公众监督——首先,中国要建立鼓励举报的制度,出台《举报人保护法》,避免举报腐败者被迫害打击的情况发生。第二,中国要鼓励反腐败反公款浪费的公益诉讼。所谓反腐败反公款浪费的公益诉讼,也就是财政公益诉讼,也叫纳税人诉讼,任何公民只要有证据,都可以起诉挥霍公款、浪费公款的行为,起诉者可以分得追回的部分资金,作为奖励。在发达国家如美国、日本等都有这样的制度。日本东京都知事即东京市长石原慎太郎,因为住豪华酒店,乱支交际费,被东京一个区的议员起诉,东京地方法院判市长等3人赔偿40万日元。以后在中国,老百姓只要掌握了官员贪污腐败、浪费公款、三公消费的证据,任何人都可以到法院起诉该官员,追回的资金拿出一部分奖励起诉者。第三,中国要建立民主评议制度、民主选举制度、弹劾制度。对于官员的人品、业绩、廉洁情况,人民群众定期进行民主评议,以投票的方式确定评议结果,对于评议不合格的,一律免职;由选民投票选举出政务官,或者公推公选官员;对于选民不满意、失职、违法、腐败、公款浪费的官员,人民通过弹劾程序、责任追究制度让其下台。

  人大监督——人民代表大会既是权力机关、立法机关,也是监督机构,因此,反腐败的重要途径是加强人大的监督职能。一是人大必须确实具有官员的选举权和罢免权;二是各级政府的重大决策应该提交到人大裁定;三是人大应当掌管“钱袋子”,财政预算决算、怎么花纳税人的钱都必须由人大决定,而不是官员说了算。官员的工资、国有企业负责人的薪水、对企业的财政补贴、对外赠款与援助等必须经过人大批准。

  为了强化人大在审查财政预算决算与支出中的作用,人民代表大会制度必须进行重大的改革,让其名副其实,不再是官员代表大会。人大代表应当精简化、责任化、专职化、专业化,这样他们才有能力、有时间审查财政预算决算和支出。

  另外,为了遏制公款浪费,我们建议修改刑法渎职罪,使之适用于国有企业负责人,并且设立浪费公款罪,出台渎职罪和浪费公款罪的实施细则。

  浪费公款罪或浪费罪,不是针对私人企业或个人,而是针对公共领域,针对挥霍公共财政资金,是针对大浪费,特大浪费。以前对于挥霍和浪费国家财产、使国家财产遭受重大损失的行为,以及公款吃喝玩,都是以红头文件不痛不痒地处理,没有起到效果,因此现在必须对之立法并严格执法。

  日本就有浪费罪,以遏制公款吃喝、消费。1932年工农民主政府《关于惩治贪污浪费行为》第26号规定了“浪费罪”。

  有的人认为,可以利用现有刑法条款惩治使得公共财产遭受严重损失的行为,如渎职罪可以适用。的确,对于政绩工程等,可以分别在决策渎职、可行性研究渎职、建造施工渎职等方面定罪。

  对于公款为个人建房,可以以挪用公款罪进行惩处。

  但是,对于三公浪费和公款建办公楼,还是无法利用现有的法律进行惩处。它既不属于渎职也不属于挪用公款,用党纪政纪处分太轻,而其危害却十分严重,仅三公消费每年挥霍上万亿元,是年度教育经费的数倍,是每年查出的贪污腐败金额(100亿元左右)的上百倍。所以,有必要立法解决。

  还有人说,浪费公款罪没有可操作性,但我们认为只要有决心去做,操作性只是细节问题,必定可以解决。如当地人大或全国人大可以设置一条线,规定省、市、县机关大楼的标准;或者规定建造大楼的资金不得超过年度财政预算的20%的比例;或者如果政府办公大楼的建设费用超过当地中小学、医院的最豪华大楼,即可认定为浪费公款。在日本各地,最破烂的房子是当地政府,最漂亮的房子就是当地学校。

  腐败与公款浪费是国家之痛,谁能来抚平中国的创伤?

 

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